Може ли вицепрезидентът, който довършва мандата на действащия президент, впоследствие да бъде избран за два пълни президентски мандата? Това е един от най-коментираните конституционноправни въпроси след поемането на президентските функции от Илияна Йотова. По темата пред ФАКТИ говори адвокат Гънчо Гънчев, който прави подробен анализ на разпоредбите на Конституцията, разглежда практиката на Конституционния съд и обяснява защо според него довършването на чужд мандат не следва автоматично да се счита за собствен президентски мандат.
– Адвокат Гънчев, ако вицепрезидентът довърши мандата на действащия президент, счита ли се това за собствен президентски мандат и лишава ли го от възможността впоследствие да бъде избран още два пъти за държавен глава?
– Този въпрос придоби особена актуалност, след като Илияна Йотова пое президентските функции преди изтичането на мандата на Румен Радев и заяви намерение да се кандидатира за президент. Макар на пръв поглед отговорът да изглежда очевиден, внимателният прочит на Конституцията показва, че въпросът не е толкова еднозначен. Основният закон не съдържа изрична разпоредба дали довършването на чужд президентски мандат следва да се счита за собствен президентски мандат по смисъла на ограниченията за преизбиране. Именно поради това решаващо значение придобива тълкуването на конституционните текстове.
– Какво казва Конституцията по този въпрос?
– Конституцията говори за „избиране“, а не за „заемане на длъжността“. Основната разпоредба е чл. 95, ал. 1 от Конституцията: „Президентът и вицепрезидентът могат да бъдат преизбрани на същата длъжност само за още един мандат.“
Законодателят използва понятията „избран“ и „преизбран“. Не използва понятия като: „заемал длъжността“, „изпълнявал функциите на президент“, „бил президент“.
Това не е случайна езикова конструкция. В конституционното право всяка дума има значение. Преизбиране може да има само ако преди това е съществувал избор за същата длъжност. Именно тук се намира основният аргумент в подкрепа на разглежданата теза.
– Защо това е важно в случая с Илияна Йотова?
– Илияна Йотова никога не е била избирана за президент. До настоящия момент Илияна Йотова два пъти е избирана за вицепрезидент. Тя никога не е участвала като кандидат за президент. Никога не е печелила президентски избори. Следователно никога не е придобила президентския пост чрез пряк избор на българските граждани. Това е същественото конституционно разграничение.
– Как Конституцията урежда заместването на президента от вицепрезидента?
– Конституцията ясно различава избора от встъпването в длъжност. Чл. 97, ал. 3 от Конституцията урежда съвсем различна хипотеза: „При предсрочно прекратяване на пълномощията на президента вицепрезидентът встъпва в длъжността президент до края на мандата.“
Прави впечатление, че Конституцията използва съвсем различна терминология. Не пише: „избира се за президент“, „счита се за избран“, „започва собствен мандат“. Напротив. Конституцията използва единствено израза: „встъпва в длъжността президент до края на мандата“.
Следователно законодателят ясно разграничава два различни начина за заемане на президентския пост: чрез пряк избор от народа и чрез конституционно заместване. Тези две основания не могат автоматично да бъдат приравнени. Не започва нов мандат, а довършва вече започнал.
– Кой е най-силният аргумент в подкрепа на тази теза?
– Най-силният аргумент се съдържа в самия чл. 97. Вицепрезидентът не започва собствен петгодишен президентски мандат. Той не поставя начало на нов конституционен цикъл. Той единствено довършва вече започналия мандат на избрания президент. Мандатът остава един и същ. Не се провеждат нови избори. Не възниква нова демократична легитимация. Не започва нов петгодишен срок. Следователно трудно може да се приеме, че довършването на остатъка от чужд мандат представлява нов самостоятелен президентски мандат.
– Какво означава президентският мандат според Конституцията?
– Президентският мандат възниква чрез народния вот. Президентът на Република България черпи своята легитимност единствено от прекия избор на гражданите. Именно изборът създава конституционния мандат. Встъпването в длъжност по силата на чл. 97 представлява конституционен механизъм за осигуряване на непрекъснатост на държавната власт, но не създава нов мандат, произтичащ от волята на избирателите. Поради това довършването на чужд мандат не може автоматично да бъде приравнено на президентски мандат, придобит чрез избор.
– Как следва да се тълкуват ограниченията на пасивното избирателно право?
– Ограниченията на пасивното избирателно право се тълкуват стриктно. Съществува и още един важен конституционен аргумент. Ограниченията на пасивното избирателно право не могат да се извеждат по аналогия или чрез разширително тълкуване. Те трябва да бъдат ясно, точно и недвусмислено предвидени в Конституцията.
Ако конституционният законодател беше желал довършването на чужд мандат също да се счита за президентски мандат, той лесно би могъл да предвиди това.
Например чрез текст: „Лице, което е заемало длъжността президент, не може да бъде избирано повече от два пъти.“ Подобна разпоредба обаче не съществува. Конституцията говори единствено за избиране и преизбиране. Следователно ограничение, което не е изрично въведено, не може да бъде създавано чрез тълкуване.
– Какви правомощия има президентът, когато се кандидатира за нов мандат?
– Президентът не губи правомощията си, когато се кандидатира. Практиката на Конституционния съд също дава важни насоки. С Решение № 2 от 13 декември 1991 г. по конституционно дело № 24/1991 г. Конституционният съд приема, че пълномощията на президента не се прекратяват, когато той се кандидатира за избор. Президентът продължава да изпълнява всички свои конституционни функции до изтичането на мандата, освен ако не настъпи някое от изрично предвидените в Конституцията основания за предсрочно прекратяване на правомощията. Това решение утвърждава един от основните принципи на конституционното право – непрекъснатостта на държавната власт. Конституцията не допуска държавният глава да изпада във временна институционална невъзможност единствено защото участва в избори.
Следователно, ако действащият президент се кандидатира за нов мандат, той: не освобождава длъжността, не се назначава временно изпълняващ функциите, продължава да упражнява всички президентски правомощия.
Следва да се подчертае, че Решение № 2/1991 г. не разглежда пряко въпроса за мандатността. То обаче ясно разграничава упражняването на президентските функции от възникването и прекратяването на президентския мандат, което косвено подкрепя разграничението между довършването на чужд мандат и спечелването на собствен мандат чрез избор.
– Имат ли президентът и вицепрезидентът еднакъв конституционен статут?
– Президентът и вицепрезидентът са различни конституционни длъжности. Допълнителен аргумент е, че Конституцията разглежда президента и вицепрезидента като две самостоятелни конституционни длъжности. Макар да се избират в обща кандидатска двойка, гражданите избират две различни лица за две различни функции. Изборът за вицепрезидент не се превръща автоматично в избор за президент. Именно затова Конституцията използва различни понятия за двете длъжности.
– Какъв е логичният конституционен резултат?
– Логичният конституционен резултат е: Ако бъде възприето буквалното, систематичното и функционалното тълкуване на Конституцията, правната последователност изглежда така: Илияна Йотова е избирана единствено за вицепрезидент, впоследствие встъпва като президент само за да довърши чужд мандат, този период не представлява президентски мандат, придобит чрез пряк избор, ако спечели президентските избори, това ще бъде първият ѝ президентски мандат, възникнал чрез народния вот; Конституцията допуска едно преизбиране на същата длъжност, следователно след изтичането на този мандат тя би могла да се кандидатира още веднъж за втори пълен президентски мандат.
– Но има и противоположна теза, че всяко заемане на длъжността президент следва да се счита за президентски мандат?
– Да. Възможно е да се поддържа становището, че всяко заемане на длъжността президент следва да се счита за президентски мандат, независимо по какъв ред е възникнало. Тази теза обаче среща сериозно затруднение. Тя въвежда ограничение, което Конституцията не съдържа. Основният закон говори за избиране и преизбиране, а не за всяко фактическо упражняване на президентските функции. Ето защо подобно ограничение би било резултат от разширително тълкуване на Конституцията, което е недопустимо, когато става въпрос за ограничаване на пасивното избирателно право.
– И ако трябва да обобщим, какво е заключението?
– Конституцията не дава изричен отговор на разглеждания казус, а Конституционният съд все още не се е произнасял конкретно по този въпрос. Въпреки това буквалното, систематичното и функционалното тълкуване на чл. 95 и чл. 97 от Конституцията, съчетано с принципа за стриктно тълкуване на ограниченията на пасивното избирателно право и с практиката на Конституционния съд относно непрекъснатостта на президентската институция (Решение № 2 от 13 декември 1991 г. по к.д. № 24/1991 г.), дава сериозни правни основания да се приеме, че довършването на чужд президентски мандат не представлява собствен президентски мандат, придобит чрез избор.
При това разбиране евентуалната победа на Илияна Йотова на предстоящите президентски избори би представлявала нейния първи самостоятелен президентски мандат, спечелен чрез пряк избор на гражданите. Конституцията допуска едно преизбиране на същата длъжност, поради което при това тълкуване тя би могла впоследствие да се кандидатира и за още един пълен президентски мандат. Окончателният отговор на този въпрос би могъл да бъде даден единствено от Конституционния съд при евентуално възникнал конституционноправен спор. До такова произнасяне обаче текстът на Конституцията предоставя по-силни аргументи в полза на извода, че довършването на чужд мандат не се приравнява на собствен президентски мандат, спечелен чрез пряк избор на народа.
